LE SIÈCLE D’OR DE L’EMPIRE ROMAIN


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Auteur : Homo Léon
Ouvrage : Le siècle d’or de l’Empire Romain
Année : 1947

 

LES PROBLÈMES ET LES HOMMES

CHAPITRE PREMIER
Les problèmes
Age d’or de l’Empire romain aux yeux des
contemporains eux-mêmes, la dynastie des
Antonins —, des six empereurs qu’on désigne
sous ce nom générique, les trois premiers,
Nerva, Trajan, Hadrien, d’ailleurs étrangers
à la famille d’Antonin, n’y ont été rattachés
que plus tard et sous une forme purement
artificielle —, peut revendiquer le même titre
dans l’histoire de l’humanité. Pourquoi et
comment ce phénomène exceptionnel et unique
a-t-il été possible? A cette question, le
témoignage des faits va se charger d’apporter
la réponse.
En sombrant dans l’anarchie du dernier
siècle avant J.-C., la République, qui avait
donné à Rome la maîtrise du bassin méditerranéen
et même, par la conquête de la Gaule,
en avait débordé les limites, laissait au régime
nouveau qui la remplaçait, l’Empire, deux
grands problèmes à résoudre : un problème
intérieur — le gouvernement et l’administration—,

un problème extérieur — la défense
du territoire. Ces deux problèmes, précisément
parce qu’ils sont fondamentaux et représentent
pour le monde romain une question de
vie ou de mort, dominent, au Ier siècle de l’Empire,
la situation générale. Dans quelle mesure
les deux premières dynasties impériales, la
dynastie julio-claudienne et la dynastie flavienne
ont-elles réussi à les résoudre?

1° Le problème intérieur. — Dès l’époque
républicaine, au lendemain de la conquête, un
fait apparaît indiscutable : la nécessité, au
point de vue de la politique intérieure comme
de la politique extérieure, d’une autorité suprême
et respectée. Sur le principe même,
nulle contestation, mais, avec les modalités de
la réalisation, les divergences de vues se manifestent.
Deux systèmes, au dernier siècle de la
République, se trouvent en présence : la Monarchie,
avec César, le Principat, avec Pompée
d’abord, Auguste ensuite. Ce dernier, qui apporte
au régime personnel le maximum d’atténuations
nécessaires pour assurer sa stabilité
et sa durée, finit par l’emporter avec Auguste
l’habile organisateur du Principat. Pourquoi
cette victoire ? Servi par ce sens aigu des réalités
qui restera dans l’histoire un des traits
essentiels de sa personnalité, Auguste se rend
pleinement compte du danger que représente
pour l’Etat le danger militaire inhérent au
nouveau régime lui-même. A l’armée, pour la
rendre inoffensive, il faut donner un contrepoids
efficace. Ce contre-poids, Auguste le
trouve — ou croit le trouver — dans l’établissement
définitif du régime du Principat, qui
tout en réservant à l’empereur la direction
effective des affaires, lui associe dans une

large mesure le Sénat, le dernier des grands
organes traditionnels qui ait survécu au naufrage
de la constitution républicaine. S’il ne
peut rien contre ce fait primordial que l’Empire,
créé par l’armée, est et restera, quoiqu’on
fasse, une monarchie militaire, du moins sa
réalisation du Principat donne-t-elle à l’Etat
romain cette façade civile sans laquelle il ne
peut y avoir pour lui que faiblesse présente et
incertitude des lendemains.
Sans doute, l’empereur n’associe-t-il pas le
Sénat au gouvernement sur un pied complet
d’égalité. Il est et reste le maître et tout le
monde dans l’Empire, du premier des sénateurs
au dernier des provinciaux, en a pleinement
conscience. En politique étrangère,
domaine vital pour Rome et son Empire, le
Sénat perd définitivement la direction des
affaires étrangères, qui, sous la double forme
de la diplomatie et de l’armée, passe aux
mains de l’empereur. Mais, dans le domaine
de la politique intérieure, au contraire, par la
volonté de l’empereur lui-même, il conserve
partiellement son rôle en matière de législation
et d’administration. Sur deux points
même, il reçoit des attributions nouvelles : sa
compétence législative est élargie et Tibère,
le second des empereurs, lui transmet les attributions
électorales jusque-là détenues par les
Comices. Mais de la théorie à la pratique, il
y a loin ; le Sénat est toujours dans la main
de l’empereur et celui-ci dispose de nombreux
moyens, constitutionnels ou non, pour couper
court, le cas échéant, à toute velléité d’opposition
de sa part.
Réalité militaire, façade civile, c’est par ces
deux éléments divers et complémentaires que

se définit et se résume, dans l’oeuvre constitutionnelle
d’Auguste, la création du régime
nouveau. Magistrat suprême à Rome en qualité
de Princeps, et, comme tel, soumis, théoriquement
du moins, au contrôle de la loi, l’empereur
est pour les provinces le grand chef
militaire, l’Imperator. De cette solution constitutionnelle
équivoque résulte pour le pouvoir
impérial un danger permanent. Un second
fait, non moins important que le premier, l’absence
du principe héréditaire, inhérente, par
définition même, au système du Principat,
vient encore aggraver le mal. Les conséquences
logiques de cette double défectuosité
apparaîtront en pleine lumière au m° siècle,
avec la terrible crise de l’anarchie militaire,
mais les premiers symptômes du péril n’attendront
pas cette époque tardive pour se
manifester. Le Sénat, lui, a pu plier devant
les nécessités implacables d’une situation nouvelle;
il n’a pas oublié. Traditionalisme et
intérêt tout à la fois, il garde longtemps les
yeux fixés sur le passé et, tout au moins sous
les premiers empereurs de la dynastie julioclaudienne,
nombreux sont ses membres que
ne cesse de hanter le mirage du régime républicain
évanoui. En 41, à la mort de Caligula,
l’occasion de restaurer le passé se présente,
ou, plus exactement, semble se présenter, dans
des conditions inespérées. L’empereur vient
de tomber sous les coups du tribun Chéréas.
Il ne laisse ni fils ni héritier désigné. Une partie
du Sénat songe à exploiter cette heureuse
circonstance pour rétablir la République et,
du même coup, reprendre la direction de
l’Etat. République ou monarchie, on met à
l’ordre du jour, sous sa forme la plus large, la

question constitutionnelle. Débat sans lendemain.
On discute sans conclure et, faute plus
irréparable encore, sans agir. L’armée, dans
la personne de Claude, impose le rétablissement
du Principat. Dès lors, le principe même
du pouvoir personnel ne sera jamais plus
remis en question. Lors de la terrible crise qui,
en 68, suivra la mort de Néron, on parlera
bien de liberté, c’est-à-dire d’Empire libéral
opposé au régime de tyrannie qu’avait pratiqué
l’empereur défunt, mais, de République,
il ne sera plus question. Le temps a accompli
son oeuvre coutumière. Pour l’Empire, le problème
politique a trouvé sa solution définitive.
Mais cet aspect politique du problème intérieur
se double d’un second, l’aspect administratif.
Devenue par droit de conquête maîtresse
du monde, Rome a assumé sous une
forme impérieuse la charge de l’administrer.
La vieille cité ne peut venir à bout de cette
tâche gigantesque que par la création d’une
série d’organes administratifs nouveaux. Or,
cet ensemble d’organes, tant par impuissance
— manque de personnel spécialisé — que par
intérêt — égoïsme de caste répugnant à l’élargissement
d’un monopole fructueux —, le
régime républicain n’avait jamais su les lui
donner. Pouvoir central impuissant et mal
servi, absence d’organes de transmission, personnel
numériquement insuffisant et mal préparé
à sa tâche, la République ne léguait à
l’Empire qu’un outillage de fortune et une
organisation rudimentaire. Ce n’est pas tout.
Avec le régime nouveau, les besoins administratifs
de l’Etat s’accroissent dans des proportions
considérables et s’affirment plus pressants
encore. Cet état de choses aura pour

résultat pratique le double développement de
la centralisation, en général, et du fonctionnarisme
en particulier, avec, pour conséquence
finale l’évolution accélérée du système
du Principat vers celui du Dominât.
Le mouvement commence, dès Auguste, avec
la création d’un ensemble coordonné de nouveaux
services de centralisation : grandes préfectures
(prétoire, ville, vigiles, annone), commissions
exécutives (eaux, travaux publics),
voirie italienne à Rome et en Italie, services
financiers, poste impériale, dans les provinces.
Cette administration nouvelle, inconnue de la
République, exige la création d’un personnel
d’exécution à la fois nombreux et spécialisé.
Ce personnel, l’empereur ne peut ni ne veut
le trouver dans la noblesse sénatoriale, en raison
à la fois de l’exiguïté de ses effectifs, de
son manque trop fréquent de compétence et,
par surcroît, de l’esprit traditionaliste qui,
dans l’ensemble, était celui de ses membres.
Aussi, ces organes indispensables à l’administration
nouvelle, l’Empire les demande-t-il à
l’ordre équestre qui va devenir, et dans des
proportions toujours plus larges, la grande
pépinière du fonctionnarisme impérial. Sous
la dynastie julio-claudienne, l’évolution administrative
s’accentue et se précipite. A ce point
de vue, le règne de Claude occupe une place
de premier plan. Trois des créations administratives
essentielles de l’Empire, la chancellerie,
le service impérial des finances, le développement
de l’ordre équestre, sont l’oeuvre de
cet empereur, ou, plus exactement, des affranchis,
hommes de sens pratique et d’esprit moderne,
qui dirigent l’Etat sous son nom. La
création de la chancellerie, organe de transmission

indispensable entre la volonté d’en
haut et l’exécution d’en bas, comble une des
grandes lacunes de l’organisation administrative
d’Auguste, tare que les tendances centralisatrices
du nouveau régime rendaient plus
sensible encore. Quatre grands bureaux — correspondance,
libelles, enquêtes, études préparatoires
—, pourvus d’un personnel spécialisé
d’affranchis et d’esclaves, font ainsi leur apparition.
A la même pensée se rattachent l’organisation
des finances impériales, le fiscus, et
l’extension des pouvoirs réservés au ministre
des finances impériales, Va rationibus. Claude,
enfin, outre qu’il réglemente la carrière équestre,
élargit systématiquement le rôle des chevaliers
dans l’administration générale de
l’Empire. Il attribue à certains d’entre eux,
avec le titre de procurateurs, l’administration
de provinces nouvelles, comme les deux Maurétanies
Tingitane et Césarienne, la Thrace et
la Judée, et donne aux attributions des procurateurs
impériaux, en matière fiscale, une
extension nouvelle.
Cette marche à la centralisation et à la spécialisation,
qui, sous les premiers empereurs
de la dynastie julio-claudienne, caractérise
l’administration romaine, subit un temps d’arrêt
avec l’avènement de Néron. Néron apporte
au pouvoir un programme de gouvernement
très net et se déclare fermement disposé à l’appliquer.
Ce programme, il l’expose dans son
premier discours au Sénat : « Il ne se ferait
pas (1) le juge de toutes les affaires. Il n’enfermerait
pas accusateurs et inculpés entre les
seuls murs de sa demeure, pour donner à l’influence


(1) Tac., Ann., XIII, 4.


de quelques-uns les moyens de s’accroître.
Rien, dans ses pénates, ne serait vénal
ou accessible à l’intrigue. Sa maison serait distincte
de l’Etat. Le Sénat n’avait qu’à maintenir
ses antiques privilèges, l’Italie et les provinces
du peuple romain qu’à s’adresser à la
juridiction des consuls, les consuls qu’à leur
donner accès auprès des sénateurs. Lui,
Néron* veillerait sur les armées remises à sa
garde. » Un pareil programme signifiait la
rupture non seulement avec le despotisme
militaire, mais aussi avec la politique centralisatrice
et administrative de Claude. Déclarer
que « sa maison serait distincte de l’Etat »,
c’était proclamer la fin du régime des affranchis,
caractéristique fondamentale du règne
précédent. Les actes suivirent et Néron, ajoute
Tacite (1), « ne manqua pas à sa parole ». Les
affranchis furent exclus des affaires, mais
cette politique ne se maintint que peu de
temps. Dans les cinq dernières années du
règne, le retour au régime constitutionnel du
Principat, si pompeusement annoncé au début,
n’était déjà plus qu’un souvenir perdu dans
les brumes du passé. L’orgie néronienne, en
frappant les meilleurs serviteurs de l’Etat et
en investissant des plus hautes fonctions libertins
et intrigants, a tôt fait de désorganiser
l’administration impériale. Au moment où disparaît
Néron, en 68, la question administrative
recommence à se poser dans toute son ampleur
et avec toute sa gravité.
Entre ces deux questions fondamentales —
la question politique et la question administrative
— qui commandent toute la vie intérieure

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